LA CONSTITUCIÓN DE 1991,
EL CONFLICTO INTERNO ARMADO
Y LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ
Humberto Vélez Ramírez, Programa de Estudios Políticos y de resolución de conflictos de la Universidad del Valle.
“Cinco Ensayos interdisciplinarios
sobre la Constitución de 1991”.
Quinto Ensayo. Atisbos Analíticos No 130
Cali, agosto de 2011.
La Conclusión como INTRODUCCION
Así concluí este ENSAYO,
A lo largo de este texto han quedado regadas muchas conclusiones, importantes quizá unas e inanes otras. Esto no obstante, queremos dejar fijada una conclusión, para nosotros, quizá central. Afiliados estaríamos al fetichismo jurídico si pensáramos que por estar tematizados en una Constitución los problemas centrales de la paz, ésta, por arte de magia, se haría realidad. Esto no obstante, a las sociedades modernas les ha interesado una enormidad la existencia de un texto estratégico que les señale a todos “los nortes” hacia los cuales marchar. Pero, no se podrá ocultar, que los hombres y mujeres y pueblos emancipados no han sido el fruto histórico de los Códigos-Madre, que han aparecido a lo largo de la historia, llámense “Ley del Sinaí”, “Código de Hammurabi”, “Manifiestos Renacentistas”, “Manifiesto Comunista de Marx” o “Constituciones “Democráticas Modernas”. Todos estos textos lo único que han hecho es fijar unos “Idearios” habiendo sido los hombres y pueblos situados, a través de sus luchas, los que han construido los accesos reales a la utopía.
En este quinto Ensayo nos preguntaremos hasta qué punto la Constitución de 1991 fue una “Carta de Paz”, con el significado que Hernando Valencia Villa le asignó a este término, confrontando sus contenidos y su práctica con las tres posibilidades con las que en Colombia podemos pensar la construcción de paz, 1. La negociación política del conflicto interno armado; 2. El despegue de un proceso sostenido de resolución-transformación de conflictos entre ciudadanos y entre éstos y las autoridades; y. 3. La puesta en acción de un proceso progresivo de igualación de las condiciones sociales de existencia del conjunto de la población.
1. ¿fue y ha sido la carta de 1991 una Constitución de paz?
Aventurar respuestas abiertas alrededor de este interrogante implicaría concebir la paz de una sociedad desde, por lo menos, tres posibilidades: 1. el final de toda guerra interna (conflicto político interno armado en el caso colombiano); 2. La gestación de una Cultura cargada de valoraciones positivas, que anime la resolución –transformación democrática de los conflictos entre ciudadanos y entre éstos y las autoridades; y. 3. la iniciación de un proceso serio y sostenido de igualación de las condiciones sociales de existencia del conjunto de la población, de los sectores subalternos y subordinados, sobre todo. Como decir, que construir paz, sobre todo y ante todo, significa pacificación real como ausencia de guerra interna; cultura ciudadana democrática como metodología socialmente practicada de tratamiento positivo de los conflictos; y revolución social como presencia progresiva de nuevas condiciones sociales de vida de la población.
***Conferencia dictada en la Universidad San Buenaventura. Cali. Agosto 29 de 2011.
Entonces, en teoría, una “Carta de Paz” sería para Colombia aquella Constitución que, entre sus contenidos, definiese una normatividad estratégica y fundamental, que le permitiesen al Estado y a la ciudadanía animar y canalizar un tratamiento político del conflicto interno armado, levantar una apuesta sostenible en el tiempo de resolución-transformación de los conflictos sociales y definir una estrategia de acceso progresivo- en lo real, lo fiscal y en lo simbólico- de la población a los derechos ciudadanos de varias generaciones.
Será éste el referente conceptual que nos permitirá aventurar respuestas al interrogante sobre si la Constitución de 1991 efectivamente fue una “Carta de Paz” como tanto se ha pregonado en los últimos 20 años.
Pero, como contraste, preguntémonos ahora hasta qué punto es válida la hipótesis que ha planteado que las Constituciones colombianas del siglo XIX fueron, en su conjunto, unas “Cartas de guerra”. Fue Hernando Valencia Villa el primero en levantar esta tesis en su ya clásico libro “Cartas de Batalla” en el que señala que, relacionadas con las guerra civiles, las Constituciones del siglo XIX fueron a la par, “Cartas de Batalla” y batallas por la “Carta”. Como decir, que esas Constituciones fueron un producto y un contra-producto dialéctico de las guerras civiles de ese siglo: No solo el precio caballeroso que los “Generales” les imponían a los “Generales” derrotados por haber perdido la guerra sino, también, el motivo central que alegaban estos últimos para luchar por “otra” Constitución.
Ahora, al cumplirse 20 años de la Constitución de 1991, ha revivido este debate sobre el papel de las Constituciones en la construcción de la paz. El historiador costeño neoinstitucionalista Eduardo Posada Carbó considera que “es una pobre defensa de la Constitución de 1991” sostener que ésta se distingue de las anteriores por no haber sido la imposición de los vencedores, pues, según él, en honor a la vigencia histórica de un Constitucionalismo colombiano de inspiración liberal y, por lo tanto, democrático, habría que decir que aún en la Constitución de 1886 hubo algo de consensos y acuerdos.
Esto no obstante, nosotros pensamos que la excepción a esta constante lo fue la Constitución de 1853: No sólo no fue el desenlace de una guerra civil, sino, más bien, el primer acuerdo histórico del emergente bipartidismo, que pactó el despegue hacia una forma federal en la organización territorial del Estado. De resto, las otras Constituciones fueron el producto dialéctico de los desenlaces de las guerras civiles, que, guste a unos o disguste a otros, como violencia cumplieron en Colombia un papel central en la construcción de institucionalidad estratégica. Aún más. No obstante que las Constituciones de 1910 y 1936 morigeraron el autoritarismo impenitente de la Carta de 1886, ésta en su espíritu y aún en parte central de su letra, sólo se vio desmontada, en lo esencial, en 1991, pues, hasta entonces, la institución del “estado de sitio” había posibilitado a lo largo del siglo XX, por mucho Constitucionalismo que hubiese habido, la periódica y muy reiterada reproducción de la República autoritaria gestada por conservadores (Caro y su partido nacional) e independientes (Núñez y su fracción de liberales llamada “independientes”) en 1886.
La Constitución de 1991 fue el resultado de un amplio movimiento ciudadano de carácter plurisocial del que hicieron parte, primero, nuevas ciudadanías tradicionalmente excluidas, segundo, un grueso grupo de intelectuales críticos, tercero, la porción democráticamente más liberal del viejo bipartidismo, y cuarto, un sector de las guerrillas, que acababa de negociar con el gobierno. Importa destacar ahora que, por primera vez en la historia política del país, fuerzas externas al bipartidismo vigente participaron proactivamente en la construcción de una institucionalidad estratégica. Por otra parte, esa Constitución ha arrastrado en su corta historia el optimismo social que embargó a la Colombia de 1990 y de 1991 en la creencia y el imaginario de que esa era la mejor salida a la crisis institucional que vivía el país y que, entre otras cosas, se expresaba en ese memento en una histórica tasa de homicidios del 70 por mil. Ahora, ya un poco des-idealizada, con claridad se vienen visibilizando muchas de sus limitaciones, vacíos y errores. Pero, también se evidencia que los otros dos posibles desenlaces a la aguda crisis institucional de ese momento podrían haber sido o “la eternización del estado de sitio” o una guerra civil.
En estos meses de loas y ataques a la nueva Carta, un punto importante ha quedado casi en segundo plano: el de la inconstitucionalidad de la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991. No sólo se trató de una dificultad jurídica sorteada “con altura” por Barco y Gaviria, sino, sobre todo y ante todo, de una auténtica ruptura jurídica.
Hernando Valencia Villa destacó como históricas las decisiones de los dos presidentes ya que se trató de
“una experiencia política inédita, sin antecedentes en la historia política de Colombia y con un rico potencial de reconciliación y de modernización democráticas”. Esto no obstante, no dudó en destacar que con esa histórica decisión se quebró “la ortodoxia y ortopraxis del Derecho público interno vigente”.
No se trata ahora de justificar esa ruptura de la ortodoxia jurídica con la hipótesis de que inconstitucional había sido también la convocatoria hecha por Núñez en 1885 a un Consejo Nacional de Delegatarios conformado a ”dedo”- para confirmarlo baste recordar cómo Miguel Antonio Caro, quien nunca salió de Bogotá, representó en él al Departamento de Panamá- , sino, más bien, de ubicar el contexto de historia en la que los dos presidentes y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia tomaron sus decisiones. De acuerdo con el abogado constitucionalista Jesús Vallejo Mejía, el decreto firmado por César Gaviria no sólo iba en contra del art.218 de la anterior Constitución sino que “presuponía algo extravagante, como que la causa de la perturbación del orden público que se pretendía restaurar radicaba en la misma Constitución”. Según el Magistrado Jaime Sanín, miembro de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a los Magistrados los presionaron desde el gobierno con el argumento de que en sus manos estaba la paz de Colombia y que si no le daban vía libre a ese decreto, de ellos sería la responsabilidad por la frustración de los acuerdos con el M19.
Fue entonces cuando los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, preanunciando el importante rol político que ahora en el 2011 están cumpliendo los Jueces en la reorientación estratégica del país, proclamaron que, por encima del texto constitucional, imperaba el valor supremo de la paz. Como decir, que trascendieron el fenómeno de la alienación constitucionalista, pues la Constitución era para el país y no el país para la Constitución.
Aunque la Constitución de 1991 no alcanzó a ser la Carta de un Estado Constitucional, que se legitima por su función instrumental al hacer socialmente efectivos, y no simplemente garantizar, los derechos ciudadanos, sin embargo sí medio barruntó esa dirección al establecer los derechos de tres generaciones; los mecanismos de protección ciudadana; la democracia de participación; el reconocimiento de mestizos, indígenas y negros como los fundadores de la nación; y al haber desmontado el ultrarepresivo estado de sitio. Por otra parte, en el contexto histórico de la época, siendo éste quizá su mayor mérito, funcionó como pacto político entre fuerzas ciudadanas plurisociales muy diversas buscando ampliar la democracia más allá del voto espúreo de cada cuatro años casi definitorio de la democracia representativa colombiana en su historia electoral. Sobre el carácter de ese pacto, ha destacado el jurista Rogrigo Uprimny,
“A sus 20 años, la Constitución de 1991 ha demostrado ser el más importante pacto social y político de ampliación democrática y modernización institucional de las últimas décadas. Obviamente tuvo errores y muchos de las promesas no ha sido cumplidas, pero logró avances democráticos indudables, tanto por la forma como fue adoptada como por sus contenidos y desarrollos”.
En muchos de los balances que sobre la Constitución del 91 se han hecho por estos meses, a esta Carta se la ha acusado de ser la responsable de que, dos décadas después de su promulgación, el neoliberalismo haya alcanzado la condición de ideología suprema en la inspiración del la acción del Estado y de que la situación social del país sea en la actualidad más deplorable que hace 20 años en materia de salud y de servicios públicos, por ejemplo. Desde nuestra mirada de análisis, hemos examinado que esta crítica situación ha sido el resultado de la serie de presidentes neoliberales, que se han sucedido en el solio de Bolívar, de una relación de fuerzas en el Congreso favorable a la ideología política neoliberal y al bajón en el fervor ciudadano como movimiento social en la etapa pospromulgación de la nueva Constitución. De no haber sido, otra podría haber sido la situación, pues la Carta del 91 le dio cabida y posibilidad real a otros modelos de dirección socioeconómica del Estado. Casi todos los analistas han destacado el carácter ecléctico de ese texto y en efecto que esa nota se destaca, pues, al haber sido concebida como una oportunidad para la paz futura, le dio cabida a casi todas las posiciones. Extremando la crítica de esa condición ecléctica, Jesús Vallejo Mejía señaló en su ya citado artículo,
“Para entender la colcha de retazos y no pocos de los errores e incluso exabruptos de la Constitución de 1991, que no me canso de llamar el ‘Código Funesto”, hay que recordar que fue una pieza compuesta a múltiples manos y que quedó hasta con “Fe de Erratas”.
En otro de mis Ensayos, así analicé esa relación entre la Constitución del 91 como “Carta de Paz” y los modelos económicos alternativos de dirección del Estado, que hicieron presencia en ella,
“…claro que el neoliberalismo hizo presencia en la Carta del 91 pues, como factor real de poder, un grueso grupo de Constituyentes, partidarios del Consenso de Washington, comulgaban con esa ideología. Pero, al lado del neoliberalismo, y en contradicción con él, también hicieron presencia otras ideologías de Estado como el intervencionismo de viejo cuño predominante en Colombia desde 1932 con la “revolución en marcha” del López Pumarejo, y aún una opción social demócrata, que postulaba la necesidad de robustos regulaciones estatales del mercado. Entre un sector liberal y en La Alianza Democrática M19 predominaba esta última posición. En esas condiciones, los Constituyentes, para impedir la paralización del Estado en acción, transfirieron al legislativo la determinación de la opción doctrinaria que, en cada coyuntura, se elevaría a la condición de dominante como inspiradora de las Políticas Públicas. Ha sido por esto por lo que en la Carta del 91 no existe frase más reiterada que aquella que señala, “el legislador reglamentará”, “la ley podrá asignarle funciones o podrá determinar o limitar o atribuir”, “en los términos previstos en la ley”, “en la forma que establezca la ley”, “la ley definirá o señalará los términos o los estímulos o los medios o el régimen especial”, “la ley podrá determinar los casos”. Por otra parte, al Congreso se le asignan 25 funciones, además de la expedición de “leyes orgánicas”.
En estas condiciones, por lo tanto, la Constitución del 91 posibilitó que se impusiese como dominante una u otra ideología estatal dependiendo, primero, de la orientación doctrinaria concreta del presidente de turno; segundo, del estado de las luchas sociopolíticas; y 3. y sobre todo, de las relaciones de poder vigentes en cada Congreso. Por lo tanto, por ejemplo, si las leyes 100 de salud y de pensiones, si la ley 142 de Servicios públicos y si los TLC han sido instituciones de clara inspiración neoliberal, ha sido porque así lo determinaron factores reales de poder y no solamente porque el neoliberalismo haya hecho presencia en la Carta del 91: la cohorte de presidentes neoliberales que ha habido, unos más que otros, una mayoría de congresistas partidarios del Consenso de Washington y el bajón en la luchas ciudadanas. En otras condiciones de poder, una ideología distinta al neoliberalismo se podría haber impuesto. “
Digamos, por ahora, que en la intencionalidad de los Constituyentes y en los estados mentales (imaginarios colectivos) de muchos de los colombianos de esa coyuntura, sacudidos, por la aguda e histórica crisis institucional por la que pasaba la sociedad colombiana en la década de 1980, la Carta del 91 sí fue asumida y pensada y sentida como una “Carta de Paz” orientada a llevar la democracia más allá de una sesgada democracia de representación. Pero, por ahora, congelemos aquí la reflexión y sólo en la medida en que vayamos avanzando en el análisis, iremos confrontando su impacto o no impacto sobre cada una de las tres posibilidades que, en nuestro concepto, entraña para los colombianos la noción de paz: tratamiento político del conflicto interno armado, gestación de una estrategia sostenible de resolución-transformación de los conflictos entre ciudadanos y progresiva igualación de las condiciones sociales y simbólicas de vida de la población.
2. La situación del conflicto interno armado en la actualidad del 2011.
En los tres últimos años- los dos últimos de Uribe y el primero de Santos- las Farc han venido incrementado su accionar militar no estando ello asociado a un “descuido” del actual gobierno, pues, en nuestro concepto, éste ha continuado cuidando la Estrategia de Seguridad democrática de Uribe tal como la recibió, vale decir, prisionera ya en una primera fase, notable y notoria, de debilitamiento. En el primer semestre de los tres últimos años las acciones armadas de las Farc fueron: 2009 (855), 2010 (849), 2011 (1120). Otra importante indicación empírica señala, de acuerdo con cifras oficiales, que, entre desmovilizados, heridos y muertos, para finales del 2010, 2540 militares quedaron fuera de combate. Es decir 300 más que en el 2002 cuando se inició el gobierno de Uribe Vélez. Por su parte, de acuerdo con cifras del Ministerio de Defensa en el mismo año, 2010, 1870 farquianos quedaron fuera de combate.
Cabe destacar que los amigos del anterior gobierno sólo han destacado cifras relativas al último año velando lo ocurrido durante los dos últimos años del anterior gobierno. Por su parte, el actual Ministro de Defensa, de cara al re-actuar armado de las guerrillas, el ELN incluido, ha señalado que se trata simplemente de una “guerra de percepción” y que eso había que interpretarlo como una muestra de desesperación,
“cuando se sienten desesperados, entonces, acuden al terrorismo indiscriminado contra la población civil, es lo que he bautizado la ‘pabloescobarización’ de las FARC y no constituye un síntoma de fortaleza, sino de debilidad. No constituye una muestra de que estén activas cobrando nuevas fuerzas, sino de desesperación, de cobardía, de que vamos por el camino correcto hacia la terminación definitiva de las amenazas”.
Desde hace meses, varias voces pausadas han venido advirtiendo sobre un cambio en la estrategia y táctica militar en las Farc; por estos días, el exembajador de los Estados Unidos, William Bownfield, entrevistado por Caracol a propósito del caso Toribío, aconsejó al gobierno no equivocar el diagnóstico, pues, el incremento del accionar militar de las Farc nada tenía que ver con una acción coyuntural orientada a ayudar a Cano a salir de un acoso de las Fuerzas del Estado, sino que, más bien, era el resultado de un cambio importante en su estrategia, pues las Farc habían regresado a la táctica militar de la guerra de guerrillas. Nosotros, por nuestra parte, en los Atisbos Analíticos, desde el 2009 hemos venido insistiendo en una tesis similar. Ahora, los investigadores del Observatorio del Conflicto armado, Leon Valencia y Ariel Avila, han avanzado un primer estudio empírico sobre la situación actual de la guerra interna, del que han inducido unas importantes hipótesis descriptivas destacando nosotros, como central, la siguiente generalización empírica,
“El crecimiento progresivo de las acciones de las FARC está más relacionado con su plan de reestructuración, iniciado por Alias ‘Alfonso cano’, que con una supuesta debilidad de la Estrategia militar del gobierno de Juan Manuel Santos”.
Entonces, nos preguntamos, ¿cuál es la nueva estrategia y táctica militar de las Farc?
Valencia y Avila, la condensan en un cambio estratégico: El retorno a la táctica militar de la guerra de guerrillas, o sea, el regreso a la irregularización de la guerra. Se trata del llamado “Plan 2010” de Cano con tres componente centrales:
1. La descentralización;
2. La movilidad de pequeños grupos transformados en “Unidades Tácticas de Combate”;
3. Y los nuevos métodos de guerra entre los que el clásico hostigamiento no es el único ni quizás el central, tales como campo minado y/o MAP, francotiradores, emboscadas, ataques a infraestructura energética, combates ligeros y los ya señalados hostigamientos.
Ha sido así como las Farc han buscado readecuar su estrategia- en esto históricamente han sido más hábiles que en sus cambios mentales e ideológicos- buscando, sobre todo, anular o disminuir la eficacia de la enorme capacidad de combate aéreo que han exhibido los Generales y de la cual ellos carecen, más por condiciones geográficas que por baja disponibilidad de recursos financieros.
Conviene recordar que, desde Uribe hasta el actual gobierno, el componente central de la Estrategia de Seguridad democrática ha sido la progresiva recuperación de la soberanía territorial por tres vías, física la primera expulsando a las guerrillas de los más importantes centros de producción y de población; físico-política la segunda, buscando, de modo obsesivo, la captura de los miembros del secretariado; y, simbólica la tercera, utilizando todo el aparato institucional de mediación disponible para inyectar en la intimidad de la población un imaginario colectivo asociado al “fin del fin de las guerrillas”. Ahora La Fuerza Pública se verá obligada a ajustar su estrategia en procura de responderle a la “nueva guerra de guerrillas subversiva de la insurgencia con “una novedosa guerra de guerrillas antisubversiva del Estado”, pero, en una operación así no podrá utilizar una buena parte de los recursos militares provistos durante diez por la Estrategia de Seguridad democrática, muy ligados a fortalecer su capacidad de combate por aire.
Al preguntarse por el mapa actual del conflicto armado en Colombia, los investigadores de la Corporación Arco Iris, distinguen entre tres tipos de zonas, sí:
1. Un primer grupo de departamentos en los que la situación de seguridad se ha deteriorado de modo visible y la Fuerza Pública ha adoptado una Estrategia, más bien , defensiva: CAUCA, NORTE DE SANTANDER, ARAUCA, CAQUETÁ Y PARTE DE ANTIOQUIA;
2. Otro en el que el conflicto armado se mantiene bastante intenso aunque en el primer semestre de este 2011 no se han presentado cambios significativos en relación con los años anteriores: NARIÑO, CHOCÓ Y META;
3. Y finalmente un tercer grupo en el que se observa un avance y consolidación de las Fuerzas del Estado: CÓRDOBA, TOLIMA, CUNDINAMARCA Y SANTANDER.
Entonces, no es que Santos haya bajado la guardia frente a la seguridad democrática sino que, más bien, pocos como él saben que,
1. Que el “el fin del fin “ de las guerrillas no está tan cercano;
2. Que una cosa es una “ Seguridad democrática” con todos los recursos fiscales y de los Estados Unidos a su disposición y otra cosa es una “Seguridad democrática” con necesarias limitaciones financieras, internacionales, sobre todo, a su desarrollo;
3. Y que la reorganización que están sufriendo las Farc ha empezado a dar sus frutos en una de las ya citadas regiones, pues, las minas - ahora más que sembradas, colgadas - y la multiplicación de los francotiradores han afectado los operativos militares por tierra y desde el aire los soldados ya no divisan grupos numerosos de guerrilleros que bombardear.
En su corta historia de casi once años, a los “Atisbos Analíticos” no sólo les ha interesado fijar el estado de la guerra en sus distintas etapas y esto buscando prever sus posibles desenlaces sino que, también, le ha inquietado sobremanera el impacto de la guerra interna sobre las poblaciones civiles. Habrá que recordar que las Farc se iniciaron con una táctica militar de guerra de guerrillas, es decir, con una guerra de movimientos, como el nombre lo dice, con gran movilidad ; de allí pasaron a una guerra de posiciones como cuando en 1995 atacaron las Base Militar de las Delicias con un cuasi ejército, casi 500 guerrilleros. Ahora, con una intensa y larga experiencia militar acumulada, en otro contexto de historia colombiana, han regresado a la guerra de guerrillas haciéndose más difíciles de derrotar. A hablar de acciones militares por tipo, mientras en el 2011 casi el 50 por ciento de las acciones de la Fuerza Pública han sido acciones de asalto combinadas con bombardeos, las Farc desde el 2009 han realizado acciones en las que han predominado las acciones de minados, los francotiradores, los hostigamientos, los combates de corta duración y, en el primer semestre del 2011, los carros-bomba.
Por lo tanto, lo que se podrá prever a futuro será que mientras las Farc cada día entrarán más en esa línea de retorno a la irregularización de la guerra, los Generales tendrán que ingresar también a una guerra irregular combinada con bombardeos y apoyada por un amplio ejército regular.
Entonces, esos ajustes en unos y otros, en guerrilleros y soldados, necesariamente se traducirán en la irregularización de las prácticas y en un deterioro, como nunca se había visto en el país, en el cuadro clínico de los derechos humanos siendo las más afectadas las poblaciones civiles y, entre ellas, los indígenas, los más pobres entre los pobres. Desde una mirada investigativa será ésta la lógica alocada de la nueva guerra aunque, a los investigadores como ciudadanos democráticos, se nos haga difícil aceptar que un grupo que pretende hacer la revolución, lo haga afectando, de modo bárbaro, a sus potenciales beneficiarios. Fue precisamente esto lo que Eduardo Sandoval- antropólogo colombiano exiliado en México- le dijo al guerrillero y antropólogo Alfonso Cano en Carta enviada el pasado 15 de julio,
“…Señor Cano, podría repetir el cliché que muchos tararean al decir que ‘yo, antes que antropólogo soy guerrillero’, pero la antropología también permite comprender que ustedes han convertido a los pueblos indígenas en sus enemigos y la antropología política de manera por demás simple posibilita deducir que la guerra que Ustedes hacen a nombre del pueblo es su guerra y no representa ni a los indígenas ni al pueblo colombiano toda vez que sus demenciales acciones han dirigido sus armas contra los indígenas y los civiles desarmados. Con seguridad que la antropología les serviría para entender, al igual que el sentido común, que los pueblos indígenas no son enemigos de la revolución y que, por el contrario, son unos de los sectores sociales que requieren de revoluciones pacíficas…es lamentable que recurran a destruir un pueblo y a masacrar indígenas para demostrar fuerza bélica, existencia organizativa y capacidad ofensiva…pero esas acciones demuestran la mediocridad de la estrategia militar , pues para doblegar unos cuantos policías emplean todo su potencial guerrero con saldos de civiles muertos…Por medio de la presente carta le propongo a Usted…que detengan sus acciones genocidas y etnocidas contra la población indígena. La mejor respuesta a los violentos la manifiestan los propios indígenas NASA en Carta a Santos firmada en Santander de Quilichao el 11 de julio del 2011, ‘Señor Presidente, la guerra no se termina con más guerra; eso ya está suficientemente demostrado en 50 años de confrontación armada en Colombia. Es hora de dialogar encontrar una solución política a este conflicto que nos extermina…Señor presidente, reconstruir Toribío y Corinto, no destruirlos…Tras los crímenes de guerra de las Farc, el gobierno ordena cometer más crímenes de guerra’. “
Esto no obstante, en el 2008 las Farc y el Eln venían de un bajón militar importante como resultado de la ofensiva estratégica del Estado con su Política de Seguridad democrática, hasta ese momento relativamente exitosa.
En Colombia son ya varios los estudios que señalan que el conflicto interno armado colombiano debe ser objeto de una nueva lectura debido, sobre todo, a las importantes transformaciones que en la última década se han venido produciendo en las luchas internacionales contra las insurgencias armadas y que han incidido,
1. en su reconfiguración política y militar, sobre todo;
2. en una más notoria y notable afectación de las poblaciones civiles;
3. en la universalizalización y legitimación de ciertas prácticas de guerra, que han tornado más dramático el mapa crítico de los derechos humanos.
En lo básico, la reconfiguración del conflicto mundial ha dado lugar a una confrontación por el dominio hegemónico en el que se coloca en disputa el control territorial del planeta en procura de la captura de los recursos estratégicos, del petróleo, por ejemplo. Entonces, a los adversarios insurgentes, que han apelado a la guerra irregular, se las respondido con un enfoque militar que combina métodos regulares con métodos irregulares de guerra. Por lo tanto, la irregularización de la guerra en lo militar ya no es un solo asunto de las guerrillas sino que, además, está siendo incorporado por los Estados en lucha contra las insurgencias. Pero, como consecuencia casi inevitable, la irregularidad no ha sido solo militar sino que, además, se ha extendido al plano de lo jurídico y de lo moral. En materia de confrontación armada en la lucha por el dominio hegemónico de territorios estratégicos del mundo, muchos asuntos que antes se miraban como ilícitos han pasado a considerarse como completamente lícitos.
Digamos ahora que, de variados modos - militar, jurídico y moral- la Política de la Seguridad democrática, muy bien asesorada internacionalmente, inició en Colombia ese proceso de la irregularización y por eso la casi imposición de la consigna práctica, “en materia de guerra y de derrota de las Farc, todo vale”.
Destacamos esta hipótesis, pues en la actual etapa del conflicto interno armado, de no abrirse paso una negociación, la irregulización de la guerra en lo militar, en lo jurídico y en lo moral, puede tomar forma definitiva con todas las consecuencias perversas que un fenómeno así tendría para la población civil.
3.LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y EL CONFLICTO INTERNO ARMADO.
En los años en que se gestó, fructificó y promulgó la Constitución de 1991, las Farc pasaban por una etapa de ofensiva militar, cuya más clara manifestación empírica fue la toma de la Base militar de las Delicias. Como culminación de esta fase de poderío armado, vendría luego “El Caguán”, cuya frustración las llevaría a una etapa de defensiva militar hasta 2008 cuando empezaron a reactivarse en lo militar. Comprensible se hace que en esa fase defensiva de las Farc (2002-2008), ni para los analistas ni, mucho menos, para el conjunto de la ciudadanía, la guerra interna hubiese aparecido como el más importante problema público de pues, pues casi todos se representaban como inevitable su definitiva derrota militar o, por lo menos, su necesidad objetiva de capitular. Pero, en los años de inicio de la nueva Constitución, los años 1990 y 1991, con unas Farc en acelerado ascenso armado, casi para todos, el conflicto armado interno era el problema más agudo de la nación colombiana, no tanto por el número de muertos, que era elevado, sino, sobre todo, por su tremendo impacto dañino sobre el tejido social y sobre los corazones colombianos.
Esto no obstante, siendo ésta nuestra hipótesis central, la Constitución de 1991 de modo directo no tematizó ni el problema de la guerra interna ni su carácter irregular ni el asunto del Estado guerrero. En ella, de modo explícito, no se fijaron disposiciones jurídicas fundamentales orientadas a definir qué era esa guerra, cómo se la debía tratar, quién era el enemigo, cuáles eran los contenidos de la noción de paz o cómo hacer el tránsito de la guerra a la paz. Esto no obstante, la guerra interna estaba entre las razones de la aguda crisis institucional de la década del ochenta a la que se le pretendió encontrar salida con una Constitución.
Claro que, de modo indirecto, la nueva Carta pensó en ella al fijar los cambios normativos que introdujo en las maneras de abordar el manejo del orden público, así como al establecer en el art. 22, “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”; también posibilitó su abordaje al constitucionalizar los Tratados Internacionales, entre los que sobresalen los dos Convenios de Ginebra. De ahí la importancia del art-93, “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”. Aún más, en circunstanciales clausulas transitorias le fijó salida a algunas situaciones coyunturales sobre las fuerzas insurgentes que estaban en negociación con el gobierno (artículos transitorios 8, 12, 13, 30 y 37). Pero, no obstante todo esto, y no obstante haber sido asumida como una “Carta de Paz”, en sus restantes contenidos la Carta del 91 pasó de soslayo como si un conflicto interno armado concreto no existiese en esa coyuntura como el problema público más agudo y socialmente impactante de la vida nacional.
Así condensó su estudio sobre el control de la normatividad jurídica relativa al conflicto interno armado, Alberto Montoya de la Maestría en Estudios Políticos Universidad de Antioquia,
La Constitución de 1991 “no representa un instrumento jurídico político idóneo que pueda ser considerado como parámetro de control de las actuaciones del Estado irregular que libra un conflicto armado. Esto es así porque la Carta invisibiliza, trata excepcionalmente y subconstitucionaliza el tema de la guerra. Esta y otras condiciones han facilitado que en el ejercicio del control constitucional la Corte Constitucional haya contribuido a la aparición de sentidos constitucionales proclives al tratamiento belicista del conflicto armado interno, con las implicaciones que ello supone para la defensa de los derechos y para la conservación de una estructura estatal propia de los Estados constitucionales contemporáneos”.
Digamos, entonces, que la Constitución del 91 como “Carta de Paz” animadora de una negociación política del conflicto armado, es decir, como gestora de pacificación- siendo ésta nuestra primera posibilidad de construir paz en Colombia- tuvo, como lo afirmó Montoya, una enorme limitación originaria: No tematizó el tema de la guerra interna, lo subconstitucionalizó. Aún más. La semana del 9 de diciembre de 1990, el proceso de construcción constitucional se inició con el asalto a “Casa Verde”, el santuario del Secretariado de las, amén, de que fracasaron los débiles intentos que se hicieron para que las Farc y el Eln hicieran parte del Acuerdo constitucional. Al respecto declaró a “Razón Pública” ese cristiano y comprometido evangelizador de la paz que fue Augusto Ramírez Ocampo,
“La parte que no se cumplió en la Constituyente era hacer la Paz, pero no se pudo en ese momento porque las Farc no quisieron volver a hablar” con Gaviria y su Ministro de Defensa, quienes presionando para que entraran a “ese proceso” resolvieron bombardear Casa Verde.
Puede afirmarse, entonces, que en la Constitución de 1991 de modo directo no se contemplaron disposiciones estratégicas o fundamentales que le permitiesen al Estado abrirle un final al conflicto armado y ello ni por la vía militar ni por la negociada. Es decir, que la Carta, no obstante haberse planteado como una Carta de paz, no se casó, como hubiera sido coherente, con una pacificación lograda mediante la negociación. Claro que tampoco auspició un desenlace militar. En el artículo 189, numeral 4, señaló que le corresponde al presidente, “Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”. En teoría, tres caminos se le abren a un presidente cuando la causa de la afectación del orden público es un conflicto interno armado, 1. La negociación política, 2. El abordaje militar, y 3. La pasividad dejándolo a sus propios ritmos y lógicas. Pero, como el presidente, de acuerdo con el artículo 22, está obligado garantizarle a la ciudadanía el derecho a la paz, tanto la vía negociada como la militar, salidas que dependen de la discrecionalidad del presidente, son salidas constitucionales. En cambio, la pasividad, el dejar que el conflicto evolucione merced a su propia espontaneidad, sería una opción inconstitucional.
De todas maneras, conocidas las taras del fetichismo jurídico y del voluntarismo político, una Carta de Paz sí debería haber fijado disposiciones fundamentales que limitasen el desenlace militarista, que desalentasen a las autoridades guerreristas y que redujesen el espacio de posibilidades de las salidas de re-guerra, es decir, de aquellas que buscan resolver la guerra haciendo más guerra y, sobre todo, debería haber fijado una que, de modo explícito, como lo señala Mario Alberto Montoya, hubiese dicho, “La búsqueda de la Paz por medios no violentos será una Política prioritaria de Estado en Colombia”. Entre otras más, Montoya destaca,
“1. Se prohíbe la conversión de normas extraordinarias en normas ordinarias”; 2. “Habrá responsabilidad penal y civil por el manejo del conflicto armado interno en cabeza del Presidente de la República y del Ministro de Defensa”; 3.”En ningún caso el gasto público social podrá destinarse a atender necesidades militares o de orden público”; 4.”Los gastos en que se incurra por el financiamiento del conflicto armado interno serán atendidos con el impuesto sobre la renta. En ningún caso podrán contratarse créditos para atender los gastos del conflicto armado interno”; 5. “Por conflicto armado interno se entenderá…”; 6. El contenido del derecho a la paz consistirá en…”; 7. “El fuero militar se circunscribirá a los delitos típicamente militares”; 8. “La Policía será una institución civil de carácter municipal”; 9. “La obediencia debida no será causal de justificación de crímenes cometidos en violación del DIH”. “
Antes de la Constitución de 1991, los períodos de mayor exacerbación del conflicto armado interno había tenido abordaje, real o supuesto, a través del estado de excepción conocido como “estado de sitio”, la institución más perversamente eficaz de la Constitución de 1886 y tan elevadamente efectiva que durante todo el siglo XX permitió la reproducción periódica de la República autoritaria de los regeneradores de finales del siglo XIX. En Colombia, “el estado de sitio” fue un terrible y tremendo Leviatán que, so pretexto el imponer el orden, no hizo más que imponer el desorden por donde quiera que pasase. Pero, para bien del desarrollo de la democracia colombiana, la Constitución de 1991 reformó con radicalidad el paquete de los llamados estados de excepción. Para abordar el manejo del orden público se creó la institución llamada “Estado de Conmoción interior” (artículo 213), que cuando se la compara con el histórico y perverso y frecuente “estado de sitio” se hizo tan inane para un manejo presidencialista y abusivo e hiper-autoritario del orden público, que los sucesivos presidentes redujeron con drasticidad la apelación a esa herramienta. Durante sus ocho años de gobierno, el presidente Uribe buscó por distintas vías institucionales, rencontrar el espíritu y la letra de la ya abolida y añorada institución del “estado de sitio”, por ejemplo, mediante un Estatuto antiterrorista, pero este fue declarado inconstitucional por la Corte Constitucional.
En Colombia en relación con esta primera posibilidad de paz no constitucionalizada por La Carta del 91, el gobierno de santos practicando con el ejemplo lo que le ha exigido a las guerrillas- la evidencia de los gestos de paz- y en la medida que en éstas, mediante acciones efectivas, se comprometiesen con una decisión y una práctica unilatelarales de avanzar de forma irreversible en un proceso de negociación podría impulsar la constitucionalización de la preferencia por un desenlace negociado mediante una nuevo artículo que dijese, “La búsqueda de la paz por medios no violentos será una política prioritaria del Estado en Colombia”. Una disposición estratégica así sería elevadamente coherente con el espíritu de la Carta del 91, que, para tomar forma definitiva, tuvo que enhebrarse alrededor de, por lo menos, cuatro Acuerdos explícitos, así:
1. Un primer Acuerdo entre el gobierno de Barco y los grupos de exinsurgentes que pactaron durante su gobierno;
2. Un segundo acuerdo entre representantes del gobierno de Barco y los líderes del movimiento estudiantil de las Universidades privadas con motivo de la séptima papeleta y su posterior obligado conteo;
3. Un tercer Acuerdo entre el gobierno de Gaviria y algunos Magistrados de la Corte Suprema de Justicia para que, haciendo primar la paz como valor supremo sobre el artículo 218 de las Constitución de 1886, declarasen constitucional del Decreto de estado de sitio que convocaba a una Asamblea Nacional “Constitucional”; la Corte, al declarar la exiquibilidad del Decreto, revolucionariamente la denominó Asamblea Nacional “Constituyente”;
4. Y un cuarto, el Acuerdo entre Constituyentes que, de distintas orientaciones ideológico-políticas, presentaban, sin embargo, el rasgo común de desear pactar los contenidos básicos de la nueva Constitución.
4. La CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LA PAZ COMO CULTURA DEMOCRÁTICA Y COMO REVOLUCIÓN SOCIAL.
En este Ensayo, para el caso colombiano, a la noción de paz le hemos asignado tres significados o, mejor, tres posibilidades:
1. el final negociado del conflicto interno armado, al que nos referimos en el anterior acápite;
2. un proceso complejo y de mediano plazo de gestación de una Cultura de resolución –transformación positiva de los conflicto entre ciudadanos y entre éstos y las autoridades;
3. y la progresiva pero sostenida igualación de las condiciones sociales de existencia del conjunto de la población.
De distintas maneras, aquí hacen presencia los conceptos de Galtung de paz negativa (ausencia de guerra interna) y de paz positiva o substantiva (presencia de una Cultura ciudadana democrática y de una sociedad tendencialmente igualitaria). Por lo tanto, en lo teórico nuestro pensamiento estratégico sobre la construcción de paz en Colombia gira alrededor de los enfoques de Jhon Lederach, Joan Galtung y Dieter Senghaas.
No se nos oculta que algunos analistas no validan estos enfoques, pues piensan que no son viables para el caso colombiano, pues mantienen la gran reserva del expresidente López Michelsen cuando dijo, las Farc “quieren que en una negociación de la paz les hagamos la revolución social”.
La aplicación del modelo de paz negativa en Colombia implicaría la realización de una negociación, que, de modo necesario, no exigiría alteración de las condiciones sociales para consolidar la pacificación. Sólo implicaría la ausencia de guerra interna buscando rescatar el espacio de la lucha civilizada para animar la disputa democrática. Es así como se la podría examinar desde el discurso y las lógicas del Estado. Esto no obstante, en Colombia a las fuerzas insurgentes y de resistencia, con toda razón se les ha hecho dificultoso entender cómo se pueda reconfigurar ese espacio para la competencia democrática sin un previo desmonte del aparato estatal y paraestatal de terror, vale decir, del paramilitarismo y las bacrim. De no ser así, ese aparato continuará funcionando a sus anchas con la misma saña con la que ya actuó en Colombia en el caso del partidicidio de la Unión patriótica. Por otra parte, para que en Colombia se pueda dar la paz negativa, ha escrito el investigador Carlos Medina Gallego, la convergencia de dos circunstancias sería fundamental,
"Esta reflexión busca llamar la atención en otro sentido, no tengo la menor duda que la búsqueda de una solución definitiva al conflicto armado colombiano depende de varias circunstancias, entre ellas, dos que considero fundamentales: La decisión, tomada de manera unilateral, de avanzar de forma irreversible en un proceso de paz que ponga fin a la guerra, decisión que considero ninguna de las partes ha tomado, al menos por la vía dialogada y, la otra, la calidad de los interlocutores y el nivel de sus legitimidades al interior de la organización que solo deje un pequeño margen a la bandolerizacion que seguramente se produciría. En la experiencia seguida por el M-19 y por otras organizaciones que se comprometieron en sacar adelante un proceso de paz en Colombia o, en Centro América, como el Frente de Liberación Farabundo Martí en el Salvador, estos dos requisitos se llenaron a cabalidad pese a las circunstancias y contradicciones que pudieron resultar de ello. La máxima dirigencia había tomado la decisión de ir a un proceso de solución negociada y contaba con las legitimidades que se lo posibilitaron.”
De nuevo, la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente podría ser una de las bases para pactar un acuerdo de negociación, pero, en este caso, en un segundo momento, esa Asamblea, después de reformar en lo pertinente la actual Constitución, debería convertirse en una Asamblea Nacional Legislativa encargada del desarrollo legislativo de los artículos pactados. De este modo, se evitaría reproducir la situación de la Carta del 91 cuyo desarrollo legislativo ha sido dificultoso, torpeado, amén de sesgado.
Ahora bien, de las otras dos posibilidades de paz en Colombia, la segunda, la gestación de una Cultura sostenida de tratamiento positivo de los conflictos entre ciudadanos y entre éstos y las autoridades, se desprende casi que lógicamente del espíritu de la Carta del 91. Desde la coyuntura de los años 90 y 91, millares y millares han sido las experiencias que se han venido realizando a lo largo y ancho del país en materia de resolución y transformación de conflictos. Por desgracia, la dispersión y el cortoplacismo y el sentimiento de apenas estar comenzando, han sido sus notas más definitorias. Pero, ha llegado el momento de empezar a levantar la Red de Manejadores de Conflictos hasta convertirla en un movimiento social por la gestación de una Cultura ciudadana democrática. Importante sería entonces constitucionalizar el tema del manejo democrático de los conflictos cotidianos de la ciudadanía como una Política prioritaria de los Municipios colombianos.
Y finalmente, la cuarta posibilidad de construir paz en Colombia, la de la progresiva igualación de las condiciones sociales de existencia del conjunto de la ciudadanía, aunque, tampoco, de modo explícito, fue tematizada en la Constitución de 1991, sin embargo, de modo indirecto, también hizo presencia en la intencionalidad, en los deseos y en los imaginarios de los constituyentes, sobre todo cuando se sentaron a pactar un generoso capítulo de derechos ciudadanos. Aunque todos ellos provenían de corrientes político-ideológicas distintas – allí había desde neoliberales que ignoraban que lo fuesen hasta social liberales pasando por socialistas y el jacobinismo del M19- , sin embargo, todos ellos hacían parte “de lo más democrático” que en ese momento pudiese haber en la sociedad colombiana- recordar que las fuerzas más cerradas y tradicionales electoralmente no pusieron votos en la jornada de elección de los constituyentes. Entonces, de modo pactado, todos convergieron en la idea de garantizar derechos de tres generaciones, así como mecanismos de protección de los mismos, entre ellos el de tutela, que resultó siendo en su uso social el más efectivo, de tal manera que el acceso progresivo a ellos fuese la puerta abierta al revolcón social que demandaba el país. Por desgracia, por distintas razones ya examinadas en nuestros Ensayos sobre el tema, esa fue la gran promesa incumplida de la Carta de 1991.
Lederach, Galtung y Senghaas, tres grandes teóricos de la resolución-transformación de conflictos, nos permiten aunar, en teórico-metodológico, las tres posibilidades de construir Paz en Colombia.
Lederach, entre científico y artista de la paz, pensó las dos salidas, en el corto plazo, resolver problemas, y en el mediano, transformar los conflictos actuando sobre los patrones (relaciones constantes) y causas que los originaron.
Galtung, por su parte, propone una triangulación en la que partiendo, con acciones concretas de cada ángulo se logren resultados en el corto y mediano plazo. En uno de los ángulos se ubica la violencia directa, para la que propone la reparación de los daños causados entre las partes; en el segundo ángulo está la violencia simbólica o cultural, o sea, las forma de legitimación de la violencia, para la que postula la reconciliación; y en el tercer ángulo, se encuentra la violencia estructural (las condiciones de explotación y de opresión) para lo cual propone la resolución de las desigualdades y contradicciones que promovieron la violencia directa. Para ir logrando una paz mínima se requiere del mediano plazo. Es decir, que este modelo diferencia entre lo que es el establecimiento de la paz en el corto plazo o sea la pacificación o ausencia de guerra y lo que es la consolidación de la paz en el mediano plazo. Para el establecimiento de la paz o pacificación, resalta tres elementos: el monopolio estatal del poder, el estado de derecho y la participación democrática. Por su parte, otros tres elementos harían presencia en la consolidación de la paz: la justicia social, una cultura positiva de de los conflictos y un control de las pasiones logrado mediante las interdependencias.
En el mundo actual del 2011, Nepal sería un ejemplo prototípico en el que se podría hacer esa distinción entre la paz como pacificación en el corto plazo y la paz como consolidación o iniciación de la construcción de una sociedad social y culturalmente distinta. Este país presenta, además, la ventaja de que el presidente actual, Ram Baran Yadav, ha presentado al Parlamento un proyecto de Constitución, que tematiza la experiencia. Allí, por otra parte, desde principios de siglo Jhon Lederach ha venido trabajando un programa de construcción paz. Por estos días, el 3 de febrero del 2011, sin demasiado ruido, el gobierno de Nepal anunció al mundo que adoptaría el socialismo como política económica como estrategia para impulsar el desarrollo de la paz con equidad social. Desde 1996 los maoístas de Nepal habían lanzado la “Guerra Popular”, una insurgencia que buscaba derrocar el Estado monárquico y establecer una “democracia popular” maoísta. En el 2008, tras una década de guerras intestinas el Parlamento firmó la paz con los maoístas e integró al Ejército a unos siete mil excombatientes.
Conclusiones
A lo largo de este texto han quedado regadas muchas conclusiones, importantes quizá unas e inanes otras. Esto no obstante, queremos dejar fijada una conclusión, para nosotros, quizá central. Afiliados estaríamos al fetichismo jurídico si pensáramos que por estar tematizados en una Constitución, los problemas centrales de la paz, ésta, por arte de magia, se haría realidad. Esto no obstante, a las sociedades modernas les ha interesado una enormidad la existencia de un texto estratégico que les señale a todos “los nortes” hacia los cuales marchar. Pero, no se podrá ocultar, que los hombres y mujeres y pueblos emancipados no han sido el fruto histórico de los Códigos-Madre, que han aparecido a lo largo de la historia, llámense “Ley del Sinaí”, “Código de Hammurabi”, “Manifiestos Renacentistas”, “Manifiesto Comunista de Marx” o “Constituciones Democráticas Modernas”. Todos estos textos lo único que han hecho es fijar unos “Idearios” habiendo sido los hombres y pueblos situados, a través de sus luchas, los que han construido los accesos reales a la utopía.
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